Individuelle und institutionelle Anreize im Asylbereich

Article

1 mai, 2000

Zusammenfassung

Ein Ungleichbehandlung von Asylsuchenden, die ihre Identität nachweisen können und jenen, die dies nicht tun können, bringt unüberwindbare Probleme mit sich. Die zeitlich unbegrenzte Unterbringung in Kollektivunterkünften und ein über die bestehenden Gesetzesbestimmungen hinausgehendes Arbeitsverbot für Asylsuchende, "Schutzbedürftige" und vorläufig Aufgenommene lehnt Solidarité sans frontières entschieden ab. Das vorgeschlagene Arbeitsverbot bis zum erstinstanzlichen Entscheid und für "papierlose" Asylsuchende zwingt die Betroffenen in ein nachhaltiges Abhängigkeitsverhältnis, fördert deren soziale Ausgrenzung, untergräbt ihre Selbstachtung und führt zu jährlichen Fürsorgeausgaben in Millionenhöhe. Gerade für traumatisierte Flüchtlinge ist die Unterbringung in Kollektivunterkünften, das Verbot, bei Personen ihres Vertrauens zu wohnen unerträglich und führt in der Regel zu Retraumatisierung.

Das Abdrängen in die Anonymität von abgewiesenen Asyl Suchenden, bei nicht sofortiger Abreise (fürsorgerisches Existenzminimum auf Anfrage, medizinische Notversorgung, etc.) stellt das Gebot der Achtung der Menschenwürde in Frage.

Eine Beschleunigung der Asylverfahren müsste vor allem bei der Entscheidfindung angestrebt werden, vergehen doch zwischen der ersten Anhörung und dem erstinstanzlichen Entscheid oder zwischen einer Beschwerde und dem zweitinstanzlichen Entscheid oft viele Jahre. Eine komplette Abwicklung einer grossen Anzahl Asylverfahren in den Empfangsstellen hingegen beeinträchtigt die Rechtsstellung der Asylsuchenden in unzulässiger Weise; sie behindert sie, benötigten Rechtsbeistand und Unterstützung einzuholen.

Die Entrichtung von Globalpauschalen an die Kantone für anerkannte Flüchtlinge ohne Differenzierung nach Bedürftigkeit beeinträchtigt die Gewährleistung der Gleichbehandlung der fürsorgeabhängigen Flüchtlinge mit Schweizer BürgerInnen.

Bezifferbare Einsparungen werden im Bericht keine vorgeschlagen. Sie sind aus den vorgeschlagenen Massnahmen auch nicht direkt ableitbar. Vielmehr muss noch mit zusätzlichen Kosten gerechnet werden (längere Fürsorgeabhängigkeiten, höhere Kosten für Betreuung in Kollektivunterkünften, vermehrte Krankenkostenleistungen, usw.)

Die vorgeschlagenen Massnahmen sind ein weiterer Schritt in Richtung Aufsplitterung in verschiedene Rechtssysteme für einheimische und ausländische Bevölkerungsgruppen (Ausschluss vom Versicherungssystem, Reduktion auf eine Notversorgung in der Gesundheitsversorgung, Arbeitsverbot, Reduktion der Fürsorgeleistungen auf ein Existenzminimum), welche entschieden abzulehnen ist. Die in der Bundesverfassung garantierten Grundrechte und Rechtsgleichheit müssen für alle in diesem Land lebenden Menschen gelten. "Die Grundrechte müssen in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen." (Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Art. 36, Abs. 1)
Eine erneute Asylgesetzrevision nur kurze Zeit nach der Totalrevision von 1998 macht die Asylpolitik des Bundes unglaubwürdig.

1. Einführung individueller materieller Anreize in der Asylpolitik

1.1 Die materielle Situation Asylsuchender bis zur Anerkennung als Flüchtling oder bis zum behördlich festgesetzten Ausreisedatum

1.1.1 Ausgangslage und Empfehlungen
Die Ausübung einer Erwerbsarbeit und individuelles Wohnen werden erst nach erstinstanzlichem Entscheid bewilligt und nur für jene, die ihre Identität offen legen.
Zusätzlich sollen Anreize in der Form eines Bonus/Malussystems geschaffen werden.

1.1.2 Die wichtigsten juristischen Aspekte
Feststellen des Sachverhalts mittels Sprachanalysen
Notwendige Gesetzesänderungen

Solidarité sans frontières nimmt zu den aufgeführten Vorschlägen wie folgt Stellung:

Die Art der Mitarbeit bei der Offenlegung der Identität darf keine nachteiligen Auswirkungen auf die Unterbringungsart und die Möglichkeit zur Ausübung einer Erwerbsarbeit haben. Das vorgeschlagene Sanktionssystem geht nicht von der Beurteilung von möglichen Verfolgungsgründen aus, sondern vom momentanen Verhalten Asylsuchender. Die Unterbringungsart und die Erwerbsmöglichkeit darf nicht vom Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids abhängen, denn auf die zeitliche Abwicklung des Verfahrens haben Asylsuchende keinen Einfluss.
Längere Aufenthalte in Kollektivunterkünften (länger als 6 Monate) und erzwungene Untätigkeit (Fürsorgeabhängigkeit) werden negative Auswirkungen auf Gesundheit und psychischen Zustand der Betroffenen haben. Wer selbst nichts beitragen kann, um seine Lage zu verbessern, verliert sein Selbstvertrauen. Mangelndes Selbstvertrauen wirkt sich aber auch negativ auf die Rückkehrfähigkeit aus.
Ein Bonus/Malussystem in der Verantwortung von BetreuerInnen und LeiterInnen von Unterkünften birgt die Gefahr der Willkür in sich und ist wahrscheinlich wenig wirksam, wenn die "Anreize" so minimal sind.
Identitätsnachweise aufgrund von Sprachanalysen sind unzuverlässige Abklärungsmethoden und dürfen zumindest nicht allein ausschlaggebend sein . Sie werden zum Zwecke der Beschleunigung des Verfahrens angewendet und können zu folgenschweren Fehlentscheiden führen.
Aus dem Bericht wird nicht klar, wer die privilegierte Gruppe mit einem Recht auf Erwerbsarbeit sein würde. Dementsprechend ist auch nicht nachvollziehbar, wie die Arbeitsgruppe Art. 43, AsylG abändern will.

1.1.3 Die Vorteile materieller positiver Anreize
Durch eine Zunahme der Zahl der Personen, die ihre Identität offenlegen, könnte eine höhere Anzahl Wegweisungen vollzogen werden...

1.1.4 Finanzielle Konsequenzen
Es dürften Mehrkosten für das BFF durch die aus der Ausdehnung des Arbeitsverbots entstehenden zusätzlichen Fürsorgekosten entstehen.

Vermehrte und verlängerte Unterbringung in Kollektivunterkünften hätte auch für die Kantone Mehrkosten zur Folge (notwendige kostspielige Betreuungs- und Sicherheitsmassnahmen).

"Positive Anreize" schaffen, um die eigene Wegweisung beschleunigen zu helfen. Diese "Anreize" müssten eine echte Alternative zu einem prekären oder gar unmöglichen Leben im Herkunftsstaat bieten.
Gerade für Asyl Suchende mit traumatischen Erfahrungen stellt die Abgabe von Identitätspapieren ein grosses Risiko dar, laufen sie doch Gefahr, dass sie – gerade in den beschleunigten Verfahren – ihre Fluchtgründe nicht erschöpfend zur Geltung bringen können und dann umgehend weggewiesen werden. Mit dieser Absicht werden wiederum die am meisten gefährdeten Flüchtlinge benachteiligt.
Die Einschätzungen der Arbeitsgruppe über Möglichkeiten finanzieller Einsparungen stimmen mit jenen von Solidarité sans frontières überein: es gibt keine, dafür aber Mehrkosten.

1.2 Die materielle Situation der Asylsuchenden nach dem von den Behörden festgesetzten Ausreisedatum

1.2.1 Ausgangslage und Empfehlungen
Fürsorgeleistungen an Personen mit abgelaufener Ausreisefrist auf ein Minimum beschränken und nur auf deren eigenes Ersuchen entrichten.

1.2.2 Wichtigste Juristische Aspekte
Notwendige Gesetzesänderungen

Entscheide und Rekursmöglichkeiten

Entzug der aufschiebenden Wirkung allfälliger Rekurse.

1.2.3 Die Vorteile der aufgeführten negativen materiellen Anreize
Eine Abschiebung in die Anonymität würde eine Zunahme von unkontrollierten Ausreisen und des Untertauchens zur Folge haben, die aber nicht wesentlich höher wäre als heute.

1.2.4 Finanzielle Auswirkungen
Zusätzliche Investitionen für den Aufbau von Strukturen der anonymen Sozialhilfe bedeuten Mehrkosten.

1.2.5 Mögliche Schwierigkeiten
Schwierigkeiten und grosser Aufwand für lokale Behörden beim Aufbau und der Verwaltung von Strukturen der anonymen Sozialhilfe. Es könnten sozial schwierige Situationen durch die Aufhebung der individuellen Fürsorge entstehen.

Die Einschränkung der Fürsorgeleistungen und der Krankenversorgung für Asyl Suchende auf ein absolutes Existenzminimum würde nach Ansicht von Solidarité sans frontières der willentlichen Schaffung einer degradierten sozialen Klasse gleichkommen. Ihr Ausschluss vom Sozialhilfesystem und die Unterbringung in speziellen Zentren, würde sie ihrer Identität berauben. Dass sie selbst um diese Minimalleistungen bitten müssten, degradiert sie nochmals um eine Stufe. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung eines allfälligen Rekurses gegen einen Ausschluss von Fürsorgeleistungen erschwert die prekäre Situation der Betroffenen noch zusätzlich.
Dass die Behörden in Kauf nehmen, dass unzählige Menschen nach dem zweitinstanzlichen Entscheid untertauchen, widerspricht einer sozial- und rechtsstaatlichen Ordnung.
Zusätzliche Investitionen und eine Zunahme der Kosten werden auch bei diesen Massnahmen bereits von der Arbeitsgruppe in Aussicht gestellt.
Die weiterhin bestehende Möglichkeit der Inhaftierung (Ausschaffungshaft) beinhaltet keine Kosteneinsparungen. Die zunehmende Zahl der Inhaftierten würde auch hier eine Kostenzunahme bedeuten.
Eine Gleichbehandlung aller Personen mit Wegweisungsentscheid kann nicht garantiert werden, da sozial schwierige Situationen vorprogrammiert sind, und Ausnahmen bei der Entrichtung der Höhe der Leistungen gemacht werden müssten.
Diese Massnahmen könnten Asyl Suchende daran hindern, ausserordentliche Rechtsmittel zu ergreifen.

2. Anreize für Bund und Kantone

2.2.1. Empfehlungen der Arbeitsgruppe
Der Bund ist für das gesamte Verfahren zuständig. Er führt alle Anhörungen durch und fällt die Entscheide.

2.2.2. Rechtliche Überlegungen
Sowohl die Änderung der Zuständigkeit im Verfahren wie auch die Einführung einer Globalpauschale bedürfen einer Revision des Asylgesetzes. Gemäss Artikel 29 des Asylgesetzes ist die Anhörung nämlich durch die kantonalen Beamten durchzuführen. ...

Solidarité sans frontières lehnt die Übertragung der ausschliesslichen Verfahrenszuständigkeit an den Bund nachdrücklich ab.

Begründung

Die Übertragung der Verfahrenszuständigkeit ausschliesslich an den Bund macht die Kompetenzen und Befragungsstellen in den Kantonen hinfällig. Damit geht eine wichtige Ressource verloren. Gegen eine Übertragung der Verfahrenszuständigkeit an den Bund liesse sich ausserdem nur wenig einwenden, wenn sie nicht im komplexen Zusammenhang stünde mit den Massnahmen zur Beschränkung der Verfahrensdauer auf 6 Monate (Empfehlungen und Bericht der EKF vom Nov. 1999 "Die Akzeptanz des Wegweisungsentscheides") sowie der Verordnung zum Betrieb von Empfangsstellen, die seit dem 1. Mai 2000 in Kraft ist. Das anlaufende Beschleunigungsprojekt, kombiniert mit der restriktiven Betriebsverordnung führt zu einem unzulässigen Eingriff in die Rechtsstellung der Asylsuchenden. Eingezwängt in die engen Kreisläufe der Asylverfahren an den Bundesstellen haben Asysuchende kaum mehr die Möglichkeit:

sich über die bestehenden Rechtshilfen sowie die medizinischen und sozialen Unterstützungsstrukturen zu informieren,
sich Unterstützung und Rechtshilfe von aussen zu holen,
sich zusätzliche Beweismittel zu beschaffen,
in einer geschützten Umgebung mit Personen ihres Vertrauens über Erlebtes und anstehende Probleme zu sprechen.
Der Zugang von Flüchtlings-BegleiterInnen und -RechtsvertreterInnen zu den Asylsuchenden ist erheblich eingeschränkt.

Diese Voraussetzungen wirken sich besonders negativ aus auf Flüchtlinge, die Folter und Gewalt erlitten haben. Traumatisierte Menschen sind erfahrungsgemäss im Rahmen der Empfangsstelle meistens nicht in der Lage, über ihre Gewaltserfahrungen zu sprechen. Damit gefährdet das Konzept der beschleunigten, direkten Bundesbefragungen in den Bundeszentren insbesondere jene Flüchtlinge mit asylrelevanten Fluchtgründen und schwerwiegenden Wegweisungshindernissen.

2.3 Personen im Vollzug
2.3.1 Empfehlungen der Arbeitsgruppe
Berechnung der Höhe der Globalpauschale aufgrund der durchschnittlichen Aufenthaltsdauer nach Ablauf der Ausreisefrist. Kosten, die durch Verzögerung der Wegweisungen entstehen werden von den Kantonen getragen.

2.3.4 Mögliche Schwierigkeiten
Schwierigkeit, die Höhe des Globalbeitrages zu bestimmen.
Solidarité sans frontières erachtet die vorgesehene Berechnung der Pauschale an die Kantone als problematisch. Pauschalen berücksichtigen die effektiven Situation der Asyl Suchenden nicht (Zugang zum Arbeitsmarkt, Fürsorgeabhängigkeit, Situation auf dem Arbeitsmarkt, usw.) Können die Kantone Wegweisungen nicht rasch vollziehen, werden sie mit finanziellen Kürzungen bestraft. Kantone, die in dieser Beziehung eine harte Haltung einnehmen, werden belohnt. Personen, deren Wegweisung sich als unmöglich erweist, sollen nicht erst nach jahrelanger Wartezeit (Humanitäre Aktion 2000), sondern so schnell wie möglich vorläufig aufgenommen werden und die Möglichkeit zur Integration erhalten.

2.4. Flüchtlinge und Personen mit Bleiberecht
Schutzbedürftige und vorläufig Aufgenommene werden in Bezug auf die institutionellen Anreize grosso modo gleich behandelt wie Asyl Suchende.

2.4.1 Empfehlungen der Arbeitsgruppe
Entschädigung der Kantone für die Sozialhilfe für anerkannte Flüchtlinge durch eine Globalpauschale ohne nach Bedürftigkeit zu differenzieren.
Degressive Gestaltung der Höhe der Pauschale im Verhältnis zur Aufenthaltsdauer.
Der Bund definiert Leitziele für die soziale und kulturelle Integration.

Die Schlechterstellung von Schutzbedürftigen und vorläufig Aufgenommenen bei Fürsorgeleistungen ist insofern problematisch, als die Betroffenen keinen Einfluss auf ihre Aufenthaltsdauer nehmen können. In der Regel leben vorläufig Aufgenommene mit einer festen Lebensperspektive hier, weil die anerkannten Notlagen und Wegweisungshindernisse meistens längerfristiger Natur sind. Ihre Integration in unsere Gesellschaft ist daher unerlässlich. Menschen, die während Jahren hier leben müssen, sollen die gleichen Möglichkeiten haben, ihr Leben zu gestalten wie Menschen mit Flüchtlingsstatus.
Die Entrichtung einer Globalpauschale an die Kantone für anerkannte Flüchtlinge, ohne Rücksichtnahme auf deren Bedürftigkeit, gefährdet das Prinzip der Gleichbehandlung fürsorgeabhängiger Flüchtlinge und SchweizerInnen. Es ist sicher richtig aber nicht immer möglich, Flüchtlinge so rasch wie möglich in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Verschiedene Faktoren, wie langer Ausschluss vom Arbeitsmarkt, ungenügende Qualifikation, psychische Probleme, aber auch die Arbeitsmarktsituation in den verschiedenen Kantonen, beeinflussen diese Anstrengungen.

3. Sozialversicherungen

3.1 Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung
3.1.2 Empfehlung
Keine Beiträge noch Leistungsbezüge der AHV/IV für Asylsuchende, vorläufigAufgenommene und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung, die keine Erwerbstätigkeit ausüben.
Die vorgeschlagenen Massnahmen bedingen Kündigungen und Neuformulierungen von bereits abgeschlossenen Staatsverträgen.
Da auch nicht erwerbstätige Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene und Schutzbedürftige invalid werden können, muss unbedingt eine Lösung für die Abdeckung dieser Risiken gefunden werden.

3.2 Krankenversicherung
3.2.2 Empfehlungen
Einschränkung der Wahl des Versicherers und/oder Reduktion der medizinischen Leistungen auf Notfälle.

Es sollen Varianten für die Durchführung eines Alternativsystems ausgearbeitet werden, damit ein Ausschluss dieser Gruppe aus der obligatorischen Krankenversicherung möglich wird.
Den Kantonen werden Aufgaben übertragen, die Mehrarbeit in Administration und somit auch Mehrkosten bedeuten.

er Ausschluss aus der obligatorischen Krankenversicherung darf nicht das Ziel sein. Die Schweiz hat den UNO-Pakt I ratifiziert, welcher verlangt, dass für sämtliche sich auf dem Territorium eines Staates aufenthaltenden Personen eine ausreichende Gesundheitsversorgung sichergestellt sein muss. Es kann sich dabei wohl kaum um eine blosse Notfallversorgung handeln. Hier muss die Frage nach der Ethik gestellt werden. Gibt es wertvollere und weniger wertvolle Menschen, deren Gesundheitsversorgung je nachdem unterschiedlich wahrgenommen wird? Eine ausreichende Gesundheitsversorgung darf nicht vom Aufenthaltsstatus abhängig gemacht werden.